如何让规划环评更好发挥作用

环境影响评价制度在我国已有近40 年的实践，规划环评正式纳入法规体系也有15 年的历史，规划环评制度在控制污染物排放、改善环境质量、优化产业布局等方面发挥了重大作用。但是，在规划环评开展过程中，由于介入时间过晚、评价技术不够完善、承载分析不够等各类原因，经常导致规划环评的有效性不足，进而制约了这项制度的推动和发展。

影响规划环评有效性的主要原因

第一，项目、规划先行，规划环评未能“早期介入”。自《规划环境影响评价条例》颁布实施以来， 在各级环保部门的大力推动下，全国各地已逐步加强了规划环评工作。但是各地规划环评的执行率仍然不高，先上项目（规划）、再做规划环评的现象依旧突出。大量规划未经环评就被批准或颁布、实施，规划环评未能“早期介入”，由于错过了“预防”的关键时段， 项目和规划未充分考虑区域环境、资源承载及区域空间管控的要求，进而出现区域环境质量下降，敏感生态空间被侵占等问题。此时，规划已经批复，环评提出的优化调整建议难以再被规划编制单位采纳，给规划环评工作带来较大困难。

第二，规划环评技术方法不够完善，部分评价队伍专业性不足，导致评价成果质量不高。已经开展的规划环评，工作成果的质量也存在问题。由于规划包含的内容较多、涉及的时空尺度较大，并且具有很强的不确定性，因此，规划环评的复杂性要远远高于项目环评。在这种情况下，要科学预测规划实施可能带来的环境影响，需要强大的技术力量和先进的技术方法。然而，目前对于规划环评的核心技术方法，如资源环境承载力分析，尚无成熟的理论和方法体系， 从不同方法和指标得出的结论差距较大；对于产业布局的空间合理性评价，普遍缺少基于GIS（地理信息系统）的分析，提出的调整建议不准确，缺乏指导性和说服力。

第三，许多从事规划环评的机构，其主要业务是建设项目环境影响评价，难以跳出项目环评思维模式的束缚，对规划环评的主要成果“三线一单”（生态红线、资源利用上线、环境质量底线、负面清单）的理解不到位，导致有些规划环评报告虽然明确设置了“三线一单”的章节，但工作重点仍放在了针对各具体规划项目、各环境要素的评价结论上，而没有真正提出规划范围内生态红线设置要求、环境质量底线要求和资源利用上线要求，规划项目的负面清单也往往照搬照抄产业政策名录，没有建立评价成果与环境影响预测工作的因果关系，报告前后脱节，“两张皮” 现象严重，工作质量不尽如人意。

增强规划环评有效性的做法

第一，强化回顾性评价和评价全过程互动倒逼区域整改及规划修编，弥补未能“早期介入”的硬伤。对于一些由于历史原因，已历经多年的开发历程，规划环评未能“早期介入”的情况，可采取以下几个做法：  

首先，针对区域现有环境问题，强化区域规划开发回顾性调查和评价。分析现有产业以及园区建设对大气、水环境、生态、风险等影响，深入分析规划区域内生态环境质量变化趋势以及与产业发展的关系， 识别区域发展的环境压力，基于现有环境问题和环境目标，在空间管制、总量管控和环境准入等方面提出明确的、有针对性的规划优化调整建议和环保对策措施来还清现有环境问题欠账。  

其次，针对规划存在问题，强化评价全过程互动， 促进规划修编。在评价过程中，与规划编制单位积极配合，就规划的发展定位、目标，产业结构、规模、布局，基础设施建设、环境管理指标体系、环保对策措施、环境管理要求等各个方面进行多次全过程的互动沟通，并建议规划单位进行规划修编，摆正战略转型发展思路，为规划区域能够适应和引领经济发展新常态，走适度发展的可持续道路奠定坚实的基础。

第二，要坚持“三线一单”为规划环评核心工作目标，提高工作成果质量。“三线一单”是强化区域空间、总量、准入的直接有效手段，是开展规划环评的核心工作目标。规划环评报告的规划分析、现状调查、环境影响识别、预测、评价及环境承载力分析等工作均围绕此展开，规划调整建议、环境管理要求均以“三线一单”为约束条件提出，使整个报告要内在逻辑比较清晰，成为一个有机整体，尽量避免报告前后脱节， 为了评价而评价的问题。

针对“三线一单”的制定工作，可采取以下做法：   

首先是空间管控方面，综合考虑区域的环境敏感区分布和区域各类规划要求，同时基于区域的环境管理要求和规划环境影响的范围和程度划定空间管控范围，依托地理信息系统（GIS）手段，结合区域的空间控制要求，进行叠加制图，使其清晰图示化，使规划环评的空间管控具备科学性和可操作性。  

其次是资源承载力方面，主要从水资源、土地资源及能源三方面分析。以资源供需平衡为基础，综合考虑其他影响因素进行环境承载力分析。以水资源承载力为例，首先分区域计算各区域的水资源供需平衡反映资源供需状况，其次综合考虑资源承载能力的主要影响因素指标，进行水资源、生态环境、社会环境的耦合性分析，体现出经济和社会系统结构差异对资源承载能力的影响。   

最后是负面清单方面，负面清单的制定不仅仅局限于国家产业政策名录，而是根据报告评价结果，以“三线”给出的管控要求为基础，制定负面清单。以区域空间管控的要求，提出禁止开发区和限制开发区的范围清单；以区域资源承载分析为基础，结合区域资源分布和配置要求，分区域、分行业，从资源利用总量和利用效率方面提出准入清单；以区域环境质量为基础，结合区域减排方案，提出各行业排放限值和执行标准的准入清单。

加强规划环评制度建设的思考

第一，加强各部门沟通，优化现有规划审批机制， 强化规划环评“早期介入”。对于已开发区域，尽管可以通过强化区域的回顾性调查和评价，提出基于实现环境目标，在空间管制、总量管控和环境准入方面的规划优化调整建议来倒逼规划修编。但是，规划环评也因此丧失了其源头预防环境污染和生态破坏的作用。因此要严格落实《规划环境影响评价条例》中关于规划环评在规划审查和审批程序中的地位，突出规划环评的重要性，加强与规划编制单位、规划审批单位及其相关的综合管理部门和行业管理部门的沟通协调，优化现有的规划审批程序与机制，强化规划环评的“早期介入”。

第二，细化规划环评环境管理制度，提高规划环评执行率。  

首先，对规划环评开展实行“名录化”管理：环境保护部应尽快制定颁布“规划环境影响评价管理名录”，对于各类法律、法规明确要求编制的规划，根据规划内容特点，判断环境影响程度，确定是否需要开展规划环评。对于需要开展环评的规划，形成规划环评管理名录，对规划环评的类别、审批级别、责任主体进行明确说明，实现规划环评的对号入座。  

其次，保障规划环评跟踪评价“常态化”进行： 加强环境影响评价跟踪评价制度。通过跟踪评价对前期规划环评提出的约束条件、环保措施和整改建议进行进一步论证和回顾，对环评监测和预测分析结果进行评估。通过常态化的跟踪评价，保证规划环评的落实， 同时对规划环评的不确定性进行修正。

最后，实现规划核查“制度化”建立：《规划环境影响评价条例》提出，当规划实施过程中产生重大不良环境影响的，环境保护主管部门及时进行核查， 经核查属实的，向规划审批机关提出采取改进措施或者修订规划的建议。目前，核查工作尚未正式开展，应逐步建立规划环评核查制度，研究重大不良环境问题的指征，确定核查工作启动机制，编制核查开展技术指南，建立规划核查制度。

以此，加强规划环评实施情况的监督、检查。对应进行规划环境影响评价却未进行，或未实施规划环评却审批了规划的部门应依法追究相关部门和人员的责任，保障规划环评的实施。

第三，夯实规划环评的技术基础，规范从业机构和人员，提升规划环评成果质量。  

规划环评作为一项技术报告，规划环评基础理论方法确实存在不成熟的方面，特别是在空间管控、资源环境承载力、累积影响等领域。因此，对于上述亟需解决的问题，应构建规划环评研究体系，尽快开展各专题研究，提出整个评价技术流程、重点、指标、方法、标准等，建立起相对完善的理论方法体系，通过严谨的科学研究，夯实规划环评的技术基础，为科学开展规划环评提供技术支撑。

目前，从事规划环评的单位良莠不齐，规划环评技术力量薄弱。因此，应针对规划环评从业人员，从规划环评的工作边界和工作目标、规划环评的主要技术手段和方法等多方面进行系统的规范和培训。提高从业人员的技术素养，为规划环评作为一项环境管理制度，在优布局、控规模、调结构、促转型中发挥约束和指导作用提供人力保障。

（本文来源：《中华环境》杂志2018年2-3期）