江苏省积极探索生态环境损害赔偿制度改革实践

2018年1月1日起，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《方案》）在全国落地实施。在此之前，江苏等7省（市）根据中央部署，已先行开展了生态环境损害赔偿制度改革试点。此次发布的《方案》，是在总结7省（市）试点经验的基础上形成的，并有效融入了试点成果。

2015年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（以下简称《试点方案》），江苏省委省政府十分重视，积极争取国家试点。在被指定为试点省份后，江苏把生态环境损害赔偿制度改革作为全省生态文明体制改革的重点内容加以推进，积极开展试点实践，为国家全面推开此项制度摸索经验。

探索构建生态环境损害赔偿制度体系

江苏省根据《试点方案》和《关于在部分省份开展生态环境损害赔偿制度改革试点的通知》，结合地区实际，制定了《江苏省生态环境损害赔偿制度改革试点工作实施方案》（以下简称《实施方案》），并及时上报。经中央全面深化改革领导小组第二十七次会议审议之后，2016年12月6日，《实施方案》以省政府名义印发实施。

《实施方案》明确了试点的总体要求、主要内容和保障措施，是江苏开展生态环境损害赔偿制度改革试点的指导性文件。

同时，为保障生态环境损害赔偿制度改革试点规范开展，江苏出台了一系列规定及办法，构建生态环境损害赔偿制度体系。为规范生态环境损害赔偿资金的收缴与使用管理，起草了《江苏省生态环境损害赔偿资金管理暂行办法》；为规范生态环境损害赔偿磋商、诉讼及生态修复行为，起草了《江苏省生态环境损害赔偿磋商办法》《江苏省关于建立生态环境司法修复机制的规定（试行）》《江苏省关于推进生态环境损害赔偿诉讼工作的意见（试行）》等文件。

明确赔偿权利人及承办人

《宪法》《物权法》等相关法律规定，国家所有的财产（即国有财产）由国务院代表国家行使所有权。但是在矿藏、水流、城市土地，国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源受到损害后，现有制度中缺乏具体索赔主体的规定。

江苏制定的《实施方案》明确，省政府是江苏省行政区域内生态环境损害赔偿权利人。受省政府委托，省环保、国土资源、住房城乡建设、水利、农业、林业、海洋与渔业等相关部门根据职责分工，负责本地区矿产、土地、水资源、耕地、森林及湿地、渔业（淡水）环境资源等损害的索赔工作。至此，公共环境损害没有权利人启动赔偿磋商或提起诉讼的难题得到了解决。

省政府法制办作为代表省政府处理涉法涉讼等相关法律事宜的专门机构，在具体案件处理中，受省政府委托，与上述负有环境资源监管职能的部门一同办理。

如在提起德司达（南京）染料有限公司水污染事件造成的生态环境损害赔偿诉讼时，省环保厅与省政府法制办共同办理，并同时派员出庭。

目前，省环保厅与省政府法制办正在办理就安徽海德石化公司、宁波人健医药化工公司非法处置危险废物造成水、大气污染案，向泰州中院提起生态环境损害赔偿诉讼。

下一步，根据新印发的《方案》，江苏将展开相应的内容修订，授权地级市有关部门代表市政府办理损害赔偿事宜。

探索环境损害赔偿资金使用管理办法

从江苏省近年来的实践可以看出，赔偿案值高，是生态环境损害案件的普遍规律。无论是社会组织提起的公益诉讼，还是检察机关提起的公益诉讼，判决的生态环境损害赔偿资金都比较高。

在新环保法生效之前，泰州环保联合会提起的“12·19”环境公益诉讼，法院判决6家企业赔偿1.6亿元。2015年新环保法生效以来，江苏全省法院已判决的案件中，判赔金额平均超过500万元，逾千万的案件也不在少数。其中，扬州腾达化工厂等企业偷排废酸案，被盐城中院开出了9000多万元的罚单。

赔偿金监管是生态环境损害赔偿制度改革中应首先解决的问题。江苏省《实施方案》印发后，省环保厅即与财政厅会商，着手编制起草《江苏省生态环境损害赔偿资金管理暂行办法》，初稿形成后，在环保厅内网广泛征求各部门、各直属单位意见。办法对生态环境损害赔偿资金的来源、缴付、账户设置、使用原则、使用范围、申请的提出、审核与拨付、资金监督、信息公开等作了规定，以保证赔偿资金得到规范管理。

加强环境损害司法鉴定能力建设

开展生态环境损害司法鉴定机构能力建设，是生态环境损害赔偿制度改革重要的技术支撑，也是试点工作的一个重点环节。

为此，江苏根据《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》《司法鉴定机构登记管理办法》《关于将环境损害司法鉴定纳入统一登记管理范围的通知》《关于规范环境损害司法鉴定管理工作的通知》《环境损害司法鉴定机构登记评审办法》《环境损害司法鉴定机构登记评审专家库管理办法》《江苏省司法鉴定管理条例》等有关规定，起草了《江苏省环境损害司法鉴定机构登记评审办法》《江苏省环境损害司法鉴定机构登记评审专家选聘办法》，对环境损害司法鉴定机构应具备的条件、评审办法、登记办法、监督办法、评审专家的条件、专家选聘等有关问题进行了规范。

2017年4月5日，省环保厅与司法厅联合在门户网站向社会发布《关于公开遴选江苏省环境损害司法鉴定机构登记评审专家库专家的公告》。60余名专家在规定期限内提出了申请，经严格审核，南京大学环境学院教授任洪强等38人入选专家库。

江苏还对省内环境损害鉴定评估机构的单位资质、业务水平、开展鉴定评估案例情况进行了详细的摸底调查，摸清了全省鉴定评估能力现状，为加强环境损害鉴定机构的规范化管理、提升环境损害鉴定评估能力奠定了基础。

经调查，全省目前共有10家环境损害鉴定评估机构纳入江苏省高级人民法院委托鉴定平台。其中，江苏省环境科学学会于2004年由最高人民法院发布公告（第49号）批准为环境司法鉴定单位，环境保护部南京环境科学研究所、江苏省环境科学研究院于2016年纳入《环境损害鉴定评估推荐机构名录（第二批）》。

同时，根据司法部认定，盐城市农业科学院司法鉴定所、苏州康达公司司法鉴定所，以及扬州、盐城、连云港、淮安四个环境监测中心站司法鉴定所等司法鉴定机构，经登记从事涉及环境的微量鉴定业务。

积极开展案例实践

选取合适的生态环境损害案例进行磋商或诉讼，通过案例研究明确磋商和诉讼规则，是生态环境损害赔偿制度改革试点的关键。试点启动后，江苏就着手进行案例筛选，先后对近两年来的行政处罚案件和涉环境污染刑事犯罪的案件进行梳理，精心选择确定案源，积极开展案例实践。

目前，无锡尚品石油有限公司倾倒废油渣造成土壤污染案，100万元生态环境损害赔偿资金已到位，污染场地已修复，并通过环保验收。

由江苏省人民政府、江苏省环保联合会联合起诉德司达（南京）染料有限公司环境污染案，2017年4月26日在南京市中级人民法院开庭审理，7月26日宣判。

江苏省环保厅和省政府法制办代表省政府作为赔偿权利人，向泰州市中级人民法院就安徽海德石化公司、宁波人健医药化工公司非法处置危险废物案，分别提起1786.26万元和968.129万元生态环境损害赔偿诉讼，2017年5月15日递交诉状，泰州中院已受理，将于近日开庭审理。

在磋商赔偿、诉讼赔偿两种形式之外，江苏省成功尝试了行政命令赔偿。江苏省海洋渔业局办理高宝邵伯湖“5·16渔业污染事故”案中，在咨询政府法治机构和法院后，采取了行政决定的形式，除依法对涉案人处以3.58万元行政处罚外，还责令违法主体赔偿天然渔业资源损失和鉴定评估费用计17.9万元。

目前，江苏省已提请6起生态环境损害赔偿案件，其中4起已赔偿，2起法院已经受理，已赔偿的4起案件赔偿资金达2551.59万元。

积极开展科研和教育培训、舆论宣传

生态环境损害赔偿制度改革是一项全新的工作，没有现成的经验可供借鉴。为了更好地推进试点改革工作，江苏省环保厅选择省环境工程评估中心作为试点技术支撑单位，列出环保科研课题进行研究探索，同时还积极承担环境保护部环境规划院的相关科研课题。在举办全省环保政策法制培训班时，安排专题培训内容，邀请环境保护部和省高院有关负责同志进行专题讲座，邀请公安、国土资源、住房城乡建设、水利、农业、林业、海洋与渔业等相关部门人员参加培训。

江苏省人民政府诉德司达（南京）染料有限公司环境污染案在南京市中级人民法院开庭审理时，邀请中央和地方主流媒体，以及环保社会组织、高校人员旁听。庭审后，不少传统媒体及网络新媒体进行了广泛宣传报道，营造了浓厚的舆论氛围。

“环境有价、损害担责。”谁污染环境、破坏生态，谁就得付出经济代价；生态环境受到损害，也要像私有财产受损一样向损害制造者索赔。让损害生态环境者承担应有的赔偿责任、为其行为付出相应的经济代价，天经地义。只有这样，才能有效保护生态环境，维护好公众环境权益，让受损的生态环境得到及时修复。

江苏的试点表明，只有将生态环境损害赔偿制度改革落到实处，才能保障人民日益增长的优美生态环境需要。建立健全生态环境损害赔偿制度，让《环境保护法》确立的“损害担责”原则真正落地，是破解“企业污染、群众受害、政府买单”困局的一把钥匙。随着生态环境损害赔偿制度改革的逐步深入，天蓝水净的美好画卷正在江苏大地徐徐展开。

（作者单位：江苏省环保厅）