“大气十条”实施与评价：改善空气质量的中国模式

目前，《大气污染防治行动计划》已圆满收官，无论是全国、74城市还是重点区域和北京，空气质量改善目标都超额完成了规定的任务。本文在回顾《大气污染防治行动计划》实施成效的基础上，总结了“凝聚合力、调整结构、突破重点、夯实法治、精细管理”的改善空气质量的中国模式，提出制定中长期行动纲要、建立长效体制机制、突出源头防控、科学管理大气质量等建议。

2013年9月，国务院印发《大气污染防治行动计划》（以下简称“大气十条”），这是党中央、国务院推进生态文明建设、坚决向污染宣战、系统开展污染治理的重大战略部署，是针对环境突出问题开展综合治理的首个行动计划。本文旨在对“大气十条”的实施效果进行评估，总结改善空气质量的中国模式和经验，提出持续改善空气质量的建议。

“大气十条”目标任务全面超额完成

全国环境空气质量总体明显改善

自2013年实施“大气十条”以来，全国338个地级及以上城市可吸入颗粒物（PM10）、二氧化硫（SO2）、二氧化氮（NO2）年均浓度分别下降16%、47%、3%，达到81微克/立方米、19微克/立方米、31微克/立方米。酸雨区面积占国土面积的比例由2013年的10.6%下降至2016年的7.2%，酸雨污染程度已降低到20世纪90年代水平。相比2013年，2017年全国首批实施新环境空气质量标准的74个城市（以下简称“74个城市”）优良天数比例上升12个百分点，达到73%；重污染天数比例下降5.7个百分点，达到3%。

重点区域环境空气质量改善尤为突出

相比2013年，2017年京津冀、长三角和珠三角区域PM2.5年均浓度平均下降39%、34%和26%，分别达到64微克/立方米、44微克/立方米和35微克/立方米；京津冀区域PM2.5年均浓度下降尤为明显，其下降比例为74个城市平均水平的1.14倍（见图1）。此外，京津冀及周边地区、长三角和珠三角区域PM10年均浓度平均分别下降19%、28%和22%，为全国平均水平的1.24倍、1.79倍和1.40倍；SO2年均浓度平均分别下降51%、54%和48%，为全国平均水平的1.08倍、1.15倍和1.02倍；NO2年均浓度平均分别下降4%、10%和8%，为全国平均水平的1.36倍、3.22倍、2.63倍。相比2013年，京津冀、长三角、珠三角区域优良天数比例分别增加19个百分点、11个百分点和8个百分点，京津冀区域优良天数比例增幅达到74个城市平均水平的1.52倍（见图2）；京津冀区域重污染天数比例由2013年的21%降低至2017年的8%左右（见图3），向中长期基本消除重污染天气迈出坚实的一步。

“大气十条”规定的环境空气质量目标任务超额完成

“大气十条”设定的空气质量改善目标：“到2017年，全国地级及以上城市可吸入颗粒物浓度下降10%以上，优良天数逐年提高；京津冀、长三角、珠三角等区域细颗粒物浓度分别下降25%、20%、15%左右，其中北京市细颗粒物年均浓度控制在60微克/立方米左右”均超额完成。考核PM2.5的10省份及广东省珠三角区域，北京、天津、河北、山东、上海、江苏、浙江、重庆8省（市）PM2.5年均浓度下降比例均超过30%；考核PM10的省份中，贵州、福建、青海、湖南等省份PM10年均浓度下降比例达到20%以上。特别是全世界关注的北京市，2017年PM2.5年均浓度达到58微克/立方米。由此可见，无论是全国和74城市，还是重点区域和北京，空气质量改善目标都已经或超额完成规定的目标，为“打赢蓝天保卫战”奠定了基础。

改善空气质量的中国模式与经验

我国经济社会高速发展导致复合大气污染集中显现，酸雨、PM2.5和O3问题都亟待解决，短时间内解决如此复杂的大气污染问题尚无国际经验借鉴。在“大气十条”实施过程中，通过推动制度创新、技术创新、管理创新，建立了适合中国国情的“凝聚合力、调整结构、突破重点、健全法治、精细管理”的空气质量改善模式。

凝聚合力

全面建立齐抓共管的大气环境治理新格局

“大气十条”制定的对策措施要发挥实效，关键在于贯彻落实“蓝天保卫战”的党政同责。为此，在“大气十条”发布之初，就结合我国行政管理制度特点，设计了完善的责任分配和落实机制，全面建立齐抓共管的大气环境管理格局，将地方党委、政府和部门责任落实到位。

首先，国务院与地方人民政府签订目标责任书，开展实施情况年度考核；各省（区、市）结合实际制定“大气十条”实施方案，将目标任务层层分解落实至基层人民政府。

其次，有关部门分工负责、密切配合、统一行动，出台了“大气十条”实施必备的20余项配套政策，包括超低排放电价等价格补贴政策，提高排污费征收标准、征收VOCs排污费等税费政策，成品油升级、强化煤炭质量管理等能源政策；2013—2017年间，中央财政累计安排475.9亿元专项资金和100多亿元中央预算内投资，重点支持黄标车淘汰、散煤替代以及北方12个试点城市冬季清洁取暖等重点工作，省、市、县也实施了大气污染防治资金三级配套。

第三，打破行政区划界限，将改善空气质量的责任扩展到区域层级，在区域联防联控上实现重大突破创新，减轻了区域污染传输影响，实现重点区域空气质量的整体改善；建立京津冀及周边地区和长三角、珠三角区域大气污染防治协作机制，定期召开协作机制会，探索区域统一规划、监测、治理、执法和应急等，协同推进重污染天气应对等重点任务；制定实施《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》，采取更为严格的区域防控措施。

近年来，我国进一步强化了环保部门大气环境管理职能。特别是在河北省试点的基础上，完成了全国31省市区的中央环保督察，在京津冀及周边地区试点设立跨地区大气环境管理机构；2017年，印发《京津冀及周边地区2017—2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》及其6个配套方案，将任务落实到各级党委和政府。从2017年4月起，环保部抽调全国5600名环境执法人员，对京津冀大气污染传输通道“2＋26”城市（以下简称“2＋26”城市）开展为期一年的强化督查，同年9月派出其直属单位赴各区县开展日常驻点巡查，全面核实环境问题整改落实情况。

调整结构

从产业结构和能源结构入手破冰大气污染源头防控

治理大气污染重在改变生产方式和生活方式。“大气十条”在推动形成绿色发展方式和生活方式、构建大气污染源头防控体系方面进行了积极尝试。一是加快产业结构调整，积极化解钢铁、煤炭过剩产能，淘汰重点行业落后产能。2013—2016年，累计淘汰落后炼钢炼铁产能1亿吨、水泥2.3亿吨、平板玻璃1.1亿重量箱、电解铝130多万吨；铁腕整治“散乱污”工业企业，对“2＋26”城市内相关企业开展拉网式排查，排查出主要涉气“散乱污”企业6.2万家、燃煤小锅炉5.5万台，对发现的问题企业，及时清理整顿。二是大力提高能源利用效率和煤炭质量，2013—2016年，全国单位GDP能耗累计降低约14.4%，累计节能约8.5亿吨标准煤；出台《商品煤质量管理暂行办法》，提高商品煤质量和利用效率。三是积极优化能源结构，推进煤炭消费减量替代。全国煤炭消费总量一改10年间翻一番的快速增长态势，从2013年后开始下降，从2013年的42亿吨下降至2016年的38亿吨，煤炭占一次能源消费的比重相应由67.4%下降至62%；水电、风电、核电、太阳能等清洁能源供应不断增加，占一次能源比重从2013年的15.5%提高到2016年的19.7%，相当于减少煤炭燃用2.4亿吨，减排二氧化碳5亿吨，为改善空气质量、应对全球气候变化作出突出贡献。

2017年，以“2＋26”城市冬季清洁取暖为切入点，我国能源结构调整优化进程进一步加快。截至2017年底，“2＋26”城市共完成474万户“煤改气”和“煤改电”（以下简称“双替代”）。京津冀地区清洁取暖工作取得成效最为显著，共完成“双替代”任务324万户，占68%，约减少散煤消费800万吨左右，分别减少SO2、NOx、PM10、PM2.5的排放量5.95万吨、1.23万吨、10.92万吨、8.74万吨。根据测算模拟发现，“双替代”可使京津冀区域PM2.5年均浓度至少下降2.3微克/立方米。

突破重点

在重点领域和重点行业全面实施国家减排工程

集中力量在重点领域、重点行业推进重大减排工程项目建设，是我国大气污染防治的另一鲜明特点。自2005年我国针对主要大气污染物排放实施总量控制以来，即开始在全国大规模推进减排工程建设，到目前为止，我国已建成全球最大的清洁高效煤电体系，燃煤脱硫机组装机容量即占到煤电总装机总量的99%以上、脱硝机组装机容量占火电总装机的92%以上。2015年以来，开始大规模推进煤电机组超低排放改造，改造后燃煤电厂的SO2、NOx和烟尘排放限值分别比国家排放标准降低83%、50%和67%，达到天然气电厂排放水平；目前全国超过半数的燃煤机组已完成超低排放的改造，京津冀区域已完成全部燃煤机组的超低排放改造。其他重点行业也实施了大规模减排工程，其中脱硫烧结机面积达到烧结机总面积的88%以上、脱硝水泥熟料产能占总产能的92%以上、脱硝平板玻璃生产线占总产能的57%以上，钢铁、水泥、平板玻璃的提标改造使其排污强度比2012年下降30%以上。10205家国家重点监控企业已全部安装在线监控，并与环境保护部联网，实现24小时实时监管。

“大气十条”还打响了针对移动金莎面源的治理攻坚战。在移动源方面，全面加强机动车污染防治，加快淘汰黄标车和老旧车，2014—2016年累计淘汰1713万辆；推广应用新能源车辆，实施免征新能源汽车车辆购置税政策，2016年共生产51.7万辆新能源车，同比增长51.7%；实施国五机动车排放标准和清洁油品标准，发布国六车用油品标准和轻型汽车排放标准；开展船舶与港口污染控制，自2017年4月底起，天津港不再接收公路运输煤炭。基本完成加油站、储油库、油罐车油气回收治理。在面源方面，加快燃煤小锅炉整治，划定高污染燃料禁燃区，淘汰城市建成区10蒸吨以下小锅炉20余万台。

夯实法治

构建体系严密、执法严格的环境法治保障

将法治建设作为推进“大气十条”贯彻落实的着力点和突破口、让环境法治为大气污染防治工作保驾护航，是“大气十条”成功实施的重要经验之一。新《环境保护法》、新《大气污染防治法》的出台，进一步强化地方责任，建立健全以排污许可制为核心的固定污染源环境管理体系，加强污染源治理，大幅提高违法成本；多地在此基础上出台更加细致、更加严格的《大气污染防治条例》，健全了大气污染防治法律法规体系。最高法、最高检发布《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，将环境损害司法鉴定纳入统一登记管理范围，为大气污染防治和执法提供了强有力的法律武器。同时加大环境执法力度。2015年以来，持续开展环境保护法实施年活动，严厉打击超标排放大气污染物等环境违法行为；组织冬季大气污染防治专项执法检查。公安机关严厉打击大气污染防治领域犯罪行为。各级环保部门下达行政处罚决定22.1万余份，罚款108.9亿元；2016年实施查封扣押、停产限产、按日连续处罚案件同比分别增长138%、83%和42%。

精细管理

实施精细化和科学化的大气环境管理

着力提升大气环境管理能力，实施“问题诊断—来源解析—对策制定—科学评估”全流程精细化管理，针对重点地区、重点污染源、重点污染时段实施精确打击，保障“大气十条”空气质量改善效果。建成国家环境空气质量监测网，1436个国控监测站点全部具备PM2.5等六项指标监测能力，覆盖全国338个地级及以上城市；各地建设省控、市控监测点位3500多个；实时提供环境空气质量监测信息。推进污染来源解析，重点城市试点开展颗粒物来源解析业务化工作。针对重点污染时段出台强化控制措施，整个采暖季期间，京津冀大气污染传输通道“2＋26”城市钢铁、焦化、铸造、建材、有色、化工等多个产能过剩、污染排放突出行业实施错峰生产。建立涵盖“预测预报—决策会商—预警发布—应急响应—跟踪评估—预案修订”的重污染天气应对技术体系；强化预测预报能力建设，形成覆盖区域、省、市三级空气重污染监测预警能力，实现空气质量指数（AQI）3天精准预报和7天潜势分析；统一预警分级标准，明确不同预警级别污染物减排比例，细化应急减排措施；建立重污染天气联合应对工作机制，在秋冬季重污染应对中有效降低了污染峰值浓度。委托中国工程院等第三方开展“大气十条”中期实施进展的科学评估，及时查找“大气十条”实施过程存在的问题，提出后期调整改进的对策建议，为“大气十条”目标最终顺利完成提供了强有力支撑。

与以往五年大气污染防治规划相比，“大气十条”的实施更加重视科学技术的力量。为此，国家于2016年实施了《大气污染成因与控制技术研究》重点专项，为全国大气污染治理提供全过程的技术和管理手段。针对京津冀及周边地区传输通道城市，2017年启动了《大气重污染成因与治理研究攻关》专项，组织1500多名专家参与攻关，在排放现状评估、来源解析、健康影响等28个方向开展专题研究。组成专家组分别赴“2＋26”城市开展“一市一策”跟踪研究，支撑京津冀及周边大气污染防治的科学决策和精准施策。

持续改善全国空气质量的对策建议

2017年，全国338个地级及以上城市中仅99个城市达标，我国大气环境形势依然十分严峻，全面达到国家空气环境质量标准任重道远。为持续改善空气质量，提出以下对策建议。

制定和出台中长期国家清洁空气行动纲要

“大气十条”在特殊的历史背景下制定和出台，对中长期的全国空气环境质量改善没有作出要求。“蓝天保卫战”是一个持久而艰巨的任务。为此，在完成“大气十条”终期评估的基础上，应加快完善和修订国家空气环境质量标准，设立两个阶段的空气质量标准，鼓励达到国家空气质量标准的地方持续改善空气质量。争取2018年出台“国家中长期清洁空气行动纲要”和“大气污染防治二期行动计划”。前者主要明确全国实现国家空气环境质量标准的路线图，特别是针对重点区域和338个地市州明确空气质量达标时间，而且规定所有城市最迟在2030年达到国家空气质量标准；后者主要明确实现《“十三五”生态环境保护规划》中规定的全国空气质量改善目标的作战图，特别是针对京津冀及周边地区的空气质量改善制定“施工图”。

全面构建空气质量持续改善的长效机制

“大气十条”在理顺空气质量管理机制上做出了有益探索。但无论是全国“目标责任书＋年度考核”的方式，还是京津冀区域秋冬季攻坚采取“强化督查＋巡查＋专项督查＋量化问责”等的方式都是“自上而下”的，存在着不同地区压力传导不均衡的问题，部分地区大气污染防治的压力未能逐级传导至基层，导致在“大气十条”实施期间还有一些城市PM2.5、PM10浓度不降反升。因此，未来应针对空气质量管理的基本单元—城市建立空气质量改善的长效机制，要求未达标城市人民政府组织编制空气质量限期达标规划，明确空气质量达标期限、路线图和重点任务，向社会公开；城市人民政府每年在向本级人民代表大会或者其常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况时，应当报告达标规划执行情况，并向社会公开；通过实施达标规划，对城市能源发展、交通发展、产业布局等做出前置约束。与此同时，结合财政转移支付，将大气污染防治资金的分配和空气质量改善的效果挂钩，激励地方改善空气质量。将“自上而下”的责任分配、追究、激励机制和“自下而上”的城市限期达标管理机制相结合，制定财政税收、市场机制、生态补偿、环境价格等一揽子经济手段，为实现国务院、省（区、市）下达的城市空气质量改善约束性指标并最终达标提供有力保障。

加快形成源头防控体系，把清洁能源战略摆在突出位置

要破解空气质量持续改善的瓶颈，必须将污染防治的重心前移，加快形成有利于大气环境保护的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。在产业布局调整方面，基于“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”约束，落实主体功能区定位要求，制定严格的行业准入条件，推进产业布局的优化。在产业结构调整方面，以“散乱污”企业综合整治和工业企业全面达标为切入点，倒逼产业结构和布局优化调整；重点区域全面开展“散乱污”企业及集群大排查，按照先停后治原则，打响综合整治攻坚战；提高污染物排放标准，强化工业企业无组织排放管控要求，实施工业企业全面达标行动计划，明确排放不达标企业最后达标时限，逾期一律关停，为经济发展腾出环境容量空间。在交通结构调整方面，大力发展铁路运输，推进多式联运，推动大宗货物运输结构实现由公路为主向铁路为主的调整，提出区域内城市间、企业间铁路货运“最后一公里”解决方案。在能源结构调整方面，以北方地区清洁供暖为切入点，加快推进能源结构调整优化；加大天然气和电力供给保障力度，增加的天然气主要用于散煤的替代，重点区域完成散煤清零攻坚行动，在能源结构调整上率先实现突破；对实施“双替代”的居民，要在气源、电源及价格上予以保障，确保供得上、用得起。在推进生活方式转变方面，制定涂料及其他含挥发性有机物消费品的质量标准应当明确大气环境保护要求；同时通过出台价格、税收、补贴等经济政策，培育公众形成低碳、节俭的生活方式，推进自觉履行大气环境保护义务。

坚持持续提升大气环境管理的精细化和科学化水平

将“问题诊断—来源解析—对策制定—科学评估”的模式加以固化，并向其他非重点地区推广，提升全国大气环境管理的精细化水平。增强对重污染天气过程的调控能力，持续推进预测预报体系建设，力争区域、省、市三级重污染天气预测预报体系全覆盖，实现7～10天的区域空气质量预报能力；完善重污染天气应急预案，加严启动标准；强化区域联防联控，提前采取应急减排措施，实现污染积聚到重度污染时间向后推迟，削减最高浓度值。针对不同污染时段采取差异化控制措施，在采暖季等重污染时段，坚持科学经济的工矿企业错峰生产和错峰运输，坚持重点行业企业实行差异化错峰生产。

（原文载于《环境保护》杂志2018年第2期）